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近日，集团公司党委常委、纪委书记秦永法撰写的国有企业党建理论文章《党组织参与国有企业重大问题决策研究》，在《中国领导科学》2020年第1期刊发。
重大决策事项是国有企业改革发展中极为重要的内容，关系到企业的改革发展方向。发挥党组织在国有企业重大问题决策中的领导作用，是中国国有企业治理的独特优势。需要一系列的制度安排和科学合理的组织、流程作保证，把国有企业的政治优势转化为企业核心竞争力，使政治优势与运用市场机制有机结合起来。
本研究进一步厘清了国有企业党组织在战略引领、经营决策、风险防控等方面的职责程序，使党委“把方向、管大局、保落实”的领导作用具体化、可操作、能落地，对进一步完善中国特色现代企业制度，提高国有企业党的建设质量，推动国有企业高质量发展具有积极意义。
党组织参与国有企业重大问题决策研究
秦永法
重大决策事项是国有企业改革发展中极其重要的内容，关系到企业的改革发展方向。实践中，国有企业党委会与董事会议事关系不顺畅、功能定位不清晰、权责不对等以及错位越位、治理主体混同运行的情况比较普遍；有的企业党组织对发挥领导作用认识模糊，大事小事都上党委会，“既管大局又抓具体”；有的企业把党委会研究讨论前置简单化，忽视其他治理主体的作用，董事会、经理层就是走程序；有的企业依然采取党政联席会议的方式进行决策等。公司治理主体各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的治理机制尚待完善。本研究，拟进一步厘清党委在战略引领、经营决策、风险防控等方面的职责程序，使党委“把方向、管大局、保落实”的领导作用具体化、可操作、能落地。
一、中国国有企业治理的优势：党组织参与决策
党对国有企业的领导是由党的执政地位和国有企业的产权属性决定的，是由国有企业的政治属性、社会属性、经济属性决定的。国有企业作为党领导的国家治理体系的重要组成部分，把党的领导嵌入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理之中，充分发挥党组织领导作用，是促进国有企业改革发展、实现国有资产保值增值的内在要求。
公司制是被历史证明是行之有效的企业制度。但公司制及与公司制发展相伴随的公司治理，存在着诸如“内部人控制”等很多缺陷。几百年来，尽管西方国家采取了很多的措施，但仍然存在侵害股东利益、危害社会稳定等众多的不法案例。我国国有企业坚持党的领导，在推动国有企业改革发展、完善公司治理等方面取得了显著成效。习近平总书记指出,坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的光荣传统和独特优势。我国正处于社会主义初级阶段，法律体系和市场经济体系尚未完善，国有企业改革的任务依然繁重，如果离开党组织强有力的领导和广大党员的积极参与，没有党组织在公司文化塑造、公司治理等方面发挥作用，不但股东利益、公司治理的效果和效率难以体现，而且对国家治理体系的完善和治理能力提升带来一定的影响。
企业党组织的领导职责以及与董事会、监事会等治理主体职责的统一性，充分彰显了中国特色治理的优势，有利于政治目标、经营目标和社会目标的统一。企业是经济组织，股东利益的最大化是企业经营的目的，由于企业本质上的趋利性，总是会选择成本最小、利润最大的方式去经营。企业也是一个社会主体，来自于法律、社会惩处的风险与来自于市场的风险在性质上并没有本质区别。无论社会、政府、股东还是企业等各方面，都希望尽量选择体制内的合理运转，低成本实现企业的经济目标和社会目标。西方国家是通过立法、政府干预等形式尽量实现企业目标和国家治理目标的统一。但是，西方的体制和社会制度必然造成经济学意义上的市场“失灵”等，资本家与员工的矛盾也永远不可调和。这是西方体制的宿命。在中国社会主义市场经济中，除了西方国家的市场“失灵”外，还存在市场不发达和转型制度缺失带来的问题，必然需要政府使用产权政策与产业政策、市场机制、行业规制等互补工具解决市场失灵，实现社会目标和经济增长。企业党组织能够将企业经营目标、经营管理者的利益和职工利益同维护国家与社会利益统一起来，实现多方共赢，促进企业和社会的和谐发展。
在中国，国企党组织在公司治理中具有很强的融合和制衡作用，尤其是中国共产党的先进性和战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用，有效地把公司治理各个主体贯穿、融合起来，实现相互之间在协调中制衡、在制衡中协调、在合作中监督、在监督中合作，建立起“各负其责、协调运转、有效制衡”的中国特色现代国有企业制度。
二、国有企业党组织参与企业重大问题决策的原则
《中国共产党章程》规定“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。这是一项重大原则，任何时候都不能动摇。那么，怎样贯彻这个原则呢？
(一)党组织“参与”企业重大问题决策,不是实施决策的主体
国有企业党组织参与企业重大问题决策,主要是把好企业的政治方向、改革方向和发展方向，旗帜鲜明讲政治，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚决贯彻党的路线方针和政策，落实中央决策部署，执行党中央和上级党组织的决定。对《公司法》规定应由董事会履行职责的事项提出意见和建议。“领导”不是“亲力亲为”的代名词，也不是大事小事都往里装的“筐”。党组织不能代替董事会和经理层决策，而是要维护和支持股东会、董事会和经理层依法行使决策权，充分发挥股东会、董事会和经理层对企业重大问题依法决策的作用。党组织对企业重大问题决策的侧重点不应该与股东会、董事会和经理层相同，应当体现在充分发挥各治理主体的作用，围绕中心工作凝聚各方力量。各治理主体应当“同向”发力，有分有合，否则不仅会造成工作资源的重复和浪费,效率低下，而且影响其他治理主体工作积极性，引发各种矛盾，也会出现工作中的相互干扰、指令混乱等。
(二) 党组织参与企业重大问题决策，是方向性、全局性的事项
国有企业党组织是政治组织，党组织参与企业重大问题决策可以理解为“政治角度的参与”。重点是把好政治方向、严格管党治党、统筹协调各方、主导选人用人、领导群团工作，确保企业在党中央决策部署的大局下行动，全面履行经济责任、政治责任和社会责任，凝心聚力推动企业改革发展。具体是聚焦于决策事项是否贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、符合党的路线方针政策；是否与党和国家的战略部署相契合，与加强党的建设、全面从严治党相适应，与上级党委和国资委的监管要求相一致；是否有利于提高企业经济效益、增强竞争力、实现国有资产保值增值；是否符合本企业的功能定位和总体发展方向；是否维护社会公众利益和职工合法权益，符合民主、科学的决策程序。
(三)党组织参与企业重大问题决策，要把“参与”“支持”“监督”和“保证”有机结合起来
国有企业党组织参与企业重大问题的决策,应当与支持股东会、董事会、监事会和经理层依法行使职权有机结合起来，把“监督”与“保证”结合起来。“保落实”的具体要义，是通过加强党的建设，加强党员队伍、干部队伍和人才队伍建设，加强思想政治工作和企业文化建设，领导群众组织并发挥其作用，营造良好的政治生态，凝心聚力完成企业中心任务，把党中央精神和上级部署不折不扣落到实处。企业重大问题决策作出后，党组织要发动全体党员，团结带领广大职工，推动决策的实施。董事长、总经理、党委书记职责不同，但大目标是相同的，应当团结一致，形成合力。这种合力既是建立在党性、法理和制度基础上的，又是建立在真诚和互信基础上的。这是建设和谐企业的关键。
应当充分相信，在比较完善的公司治理情况下，国有企业股东会、董事会和经理层进行企业重大问题决策，一般都能符合党的方针、政策和国家的法律、法规，符合市场和企业实际。当然，由于重大决策往往是面对众多不确定因素进行的,决策者难免在某些方面考虑欠周。党组织、纪委可以在帮助决策的完善方面积极发挥作用。党组织发现决策意见存在错误时应及时提出意见。如发现决策意见存在原则性错误而又得不到纠正,应及时向国有资产监督管理部门报告。外部董事占多数的董事会，出现外部董事否决内部董事的一致意见，内部董事认为属原则性分歧时，企业党组织应当向上一级党组织和国有资产监督管理部门报告。同时，纪检监察体制改革后，国有企业纪委也是一个重要的保证渠道。如果党委会、董事会、经理层的决策与中央精神不符，纪委可以提请相关治理主体予以纠正，如果得不到纠正可以向上级纪委报告。
三、国有企业党组织参与企业重大问题决策的实现途径
发挥国有企业党组织的领导作用，是中国国有企业治理的独特优势，但是这一独特优势并非自然天成，需要有一系列的制度安排和科学合理的组织、流程作保证。而制度和组织、流程设计的出发点，是要发挥党组织的领导作用，把国有企业的政治优势转化为企业核心竞争力，使政治优势与运用市场机制有机结合起来。
(一)党组织参与企业重大问题决策的组织保证
组织保证是指符合条件的党委书记和党委其他成员应通过法定程序兼任董事会或监事会或经理班子的领导职务等。中发〔2015〕22号文件指出，坚持和完善“双向进入、交叉任职”的领导体制；中央企业党组织书记同时担任企业其他主要领导职务的，应当设立1名专职抓企业党建工作的副书记。《完善国有企业法人治理结构指导意见》提出，国有企业董事、监事、经理层中的党员每年定期向党组（党委）报告个人履职和廉洁自律情况；上级党组织对国有企业纪检组组长（纪委书记）实行委派制度和定期轮岗制度，纪检组组长（纪委书记）可列席董事会、董事会专门委员会会议以及履职需要的其他会议；党组（党委）书记、董事长一般由一人担任，推进中央企业党组（党委）专职副书记进入董事会。
(二)党组织参与企业重大问题决策的制度保证
制度保证是指制定具体的决策制度,使党组织参与企业重大问题决策进入管理流程。中发〔2015〕22号文件和《完善国有企业法人治理结构指导意见》提出，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确企业党组织在企业决策监督各个环节的权责和工作方式，明确党组织在国有企业治理中的法定地位；在董事会选聘经理层成员工作中，上级党组织及其组织部门、国有资产监管机构党委发挥确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等作用；积极探索董事会通过差额方式选聘经理层成员，积极推进落实职业经理人制度。
从实践看,党委会制度是决策和参与决策的主要形式。党委中心组学习制度发挥酝酿企业重大问题决策思路的作用，可采取两种主要方式:一是以专题学习报告会传达学习党的方针、政策和国家法律法规,学习有关新知识；二是专题研讨论坛，就企业改革发展稳定工作中的有关重大问题进行专题研讨，统一思想，提高认识。董事会会议制度、经理办公会或董事长书记办公会制度、党委成员参加经理主持的专题性工作研究会议制度以及职工民主管理制度等，也都是国有企业党组织参与企业重大问题决策的有效形式。一般情况下，除重要人事安排之外，股东会、董事会和经理层职权范围内的企业重大问题决策，党委都可通过其他途径参与。
董事会和董事会专门委员会就企业某些重大问题进行决策，企业党组织的意见可以通过依法进入董事会及董事会各专门委员会的党委成员，在董事会及董事会各专门委员会会议上提出，董事会决议应当以书面方式送党委所有成员。
总经理和经理层按照公司章程和董事会授权主持召开的重要会议，一部分内容是与企业重大问题决策密切相关的内容，有的是提出方案供董事会决策，有的是直接进行决策。企业党组织的意见可以通过依法进入经理班子的党委成员和列席经理办公会的党委成员，明确在会议上提出来。
职工民主管理制度。企业党组织领导群众组织，应当研究同职工、工会和职代会参与企业有关重大问题决策相关的重要工作，引导职工和工会正确处理职工利益与企业利益、国家利益的关系，支持职代会依法开展职工民主管理。这一过程，也是党组织决策和参与决策的过程。
制度性安排是主要的、基本的，非制度性安排也不可忽视。党委成员与董事会成员、经理班子成员之间，特别是党委书记与董事长（分设的情况下）、总经理等主体之间，应当进行经常性的沟通,就有关事项充分交换意见。
(三)党组织决策和参与重大问题决策的关系
国有企业党组织的主要职责是“把方向、管大局、保落实”。具体来说，党委会讨论决定和参与企业重大问题决策包括以下几种情况：
党委会讨论决定的事项：涉及执行党中央决定的事项，包括党中央国务院的有关决策部署、实施国家重大战略明确需要推进的重大项目、重大工程、核心技术攻关，以及落实中央交办的履行有关政治责任和社会责任的重大专项任务；涉及上级党组织和国有资产监督管理机构的决策部署的重大事项，如企业重大战略型重组、资本收益划转社保基金等。党的建设和党风廉政建设的有关事项，党务部门、纪检部门重要人事任免以及群团工作等重要事项，应当由党委会研究讨论并作出决定，有些事项还需要提交董事会听取意见和建议。
党委会前置研究把关的事项：国有资产监督管理部门部署且《公司法》规定应由股东会决定的事项，涉及经营管理方面的重要事项（包括制定或修改公司章程、制定或调整公司发展战略、公司的基本管理制度），公司经营计划和重大投融资方案，薪酬分配和激励方案，年度财务预决算、利润分配和弥补亏损方案，增减资本，合并分立解散清算或者变更公司行式等方案，重大资本运作、资产购置、资产处置、资产损失处置，以及法律法规规定应当由董事会作出决策的重大事项，党委会要前置讨论。从贯彻落实中央精神、党和国家的战略部署、中央的方针政策等方面把住政治关。党委会的前置讨论不等同于前置决策，不能代替其他公司治理主体决策，不能把前置研究讨论作为大事小事都往里装的“筐”。当遇到特别重大或特别复杂的重大问题决策，而又难以统一思想时，可以通过党委会讨论来统一思想。
前置研究的另一个主要内容是重要人事安排，包括公司董事、监事、经理、副经理、财务负责人、中层负责管理人员（有特别规定的人员除外）。由党委书记、董事长、总经理、纪委书记组成的酝酿小组充分酝酿后，在组织干部部门考察的基础上，党委会讨论。党务、纪检领导干部由党委会决定（有特别规定的人员履行特别程序，如纪委副书记，由上级纪检机构考察提出意见），行政管理人员党委会审查后提出建议，分别由董事会（经过提名委员会审议）和经理按法定程序决策。为了保证董事会和经理的人事决策权，组织干部部门酝酿考察时要充分听取董事会和经理班子成员特别是董事长和总经理、纪委书记的意见，形不成统一意见的人选不上党委会讨论。
党组织和经理层共同决策的事项：一部分是按党章和有关文件规定由党组织领导的工作，如职工思想政治工作、企业文化和精神文明建设工作，群众工作等。这些工作都是围绕生产经营活动来开展、与生产经营活动紧紧联系在一起的,以党组织和经理层共同决策为宜。另一部分是按有关文件规定应当由党组织和经理层共同决策的内容，如领导班子和领导人员队伍建设工作、人才工作、反腐倡廉工作和维护稳定工作等。中央明确提出“党管干部”和“党管人才”的原则。企业党组织贯彻这两条原则,应当与贯彻《公司法》有关股东会、董事会和经理用人权的规定结合起来。重要人事安排决策权在股东会、董事会或经理，党组织参与决策。领导班子和领导人员队伍建设工作以及人才工作中重大问题的决策,则应当由党组织和经理层共同进行。
四、提高国有企业党组织参与企业重大问题决策的能力
参与企业重大问题决策，对重大问题决策提出有价值的意见和建议，是一件很不容易的事情。国有企业党组织必须着力提高自身参与企业重大问题决策的能力。企业党委成员特别是党委书记、副书记、纪委书记首先要提高参与企业重大问题决策的能力。不仅站位要高、视野要宽、能力要强，更要懂政治、讲政治，要掌握党的路线、方针、政策和国家的法律法规；要懂经济和企业管理，具备市场经济知识，熟悉领导科学、战略管理和人力资源管理等，了解本行业生产技术情况；还要具有一定的哲学功底，对复杂问题具有比较强的分析判断能力。
国有企业党组织参与企业重大问题决策,不仅是党委成员的个人行为，更是党组织的行为。党组织要紧紧依靠广大党员和职工群众来参与企业重大问题决策，这是党组织提高参与企业重大问题决策能力的重要保证。党组织要扩大党内外民主,积极推行党内“三先”(企业有关重大事项党员先知道、先讨论、先行动),支持职工民主管理和开展提合理化建议等自主管理活动。党委成员要深入基层调查研究，广泛联系群众，掌握第一手资料。要加强信息管理、信息分析和舆情研判,通过党委各职能部门和工会、共青团、科协等群众组织，及时、准确、全面地了解和积极处理职工的需求信息和对企业改革发展等重大问题的意见和建议。
注：本文为作者2019年在中共中央党校（国家行政学院）党的全面领导与党的建设专题班的研究成果。
